2020年受新冠疫情冲击未设增长目标之后，一些经济学家建议以后不再设置经济增长目标。但3月5日，总理做政府工作报告时表示，2021年中国再次设定经济增长目标，预期国内生产总值增长6%以上。

　　那么，经济学家为什么建议取消设置经济增长目标，而为什么政府工作报告又再次设置增长目标呢？这背后分别有什么考量？

　　GDP

　　国内生产总值（Gross Domestic Product）是指在一定时期内（通常是一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值。截至目前，被公认为是衡量国家经济状况的最佳指标。

　　请注意，GDP是目前最佳的衡量指标，意味着这是现阶段相对最好的指标，但并不意味这个指标是完美的。

　　GDP有作用，也有缺陷。

　　作用如下：

　　首先，GDP是一个地域概念，可以对一国范围内经济的总体运行状况做出概括性衡量，粗略反应一国经济实力，便于国家与地区之间做比较，为制定国家和地区经济发展战略、分析经济运行状况及政府调控和经济管理提供依据与参考。

　　其次，GDP能够一定程度上影响一国在国际上的经济利益和政治利益。比如，联合国根据连续六年的GDP和人均GDP来决定一个国家的会费。世界银行根据人均GDP等指标划分国家所处的发展水平并以此决定优惠贷款利率。

　　另外，GDP与其他指标结合，可以大致反映经济发展的健康程度。比如，GDP与债务结合得出杠杆率，可以衡量一国的债务风险；GDP与能源结合测算单位GDP能耗反映增长效率。

　　最后，中国之所以如此关注GDP指标，最关键的原因在于，GDP与就业相关。根据奥肯定律，经济增速与失业率负相关，经济增速每下降2个百分点，失业率上升1个百分点。

　　所以，GDP既能对内提供发展指导和决策参考，又能在一定程度上决定该国在国际舞台上的话语权，影响该国所承担的国际义务和享受的优惠待遇。

　　这也就难怪诺贝尔经济学奖获得者、天才经济学家萨缪尔森在《经济学》中说，“GDP是二十世纪世界上最伟大的发明之一”。

　　但是，GDP也有缺陷，而且随着经济发展和社会进步，设定GDP增速目标的缺陷越来越明显。

　　GDP的缺陷：

　　第一，不能反映出 一个国家的产品和服务结构。比如，某地GDP增速很快，但大部分增速来源于粗放式、附加值低的中低端制造业，缺乏高新技术产业。

　　第二，不能反映出经济增长的效率与效益。比如，某人口净流出的城市为了创造更高的GDP增速，匆忙上马“卫星城”“工业区”，最后成了空城和鬼城。

　　第三，不能反映出经济增长方式的真实成本，如环境污染等。

　　第四，不能反映出人们的生活质量。比如，富士康为地方创造了大量GDP，但绝大部分利润归属外商，本地居民的收入水平和生活质量不一定很高。

　　第五，不能反映出社会收入与财富分配情况。

　　第六，数据统计不准确。虽然GDP号称是“一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值”，但由于统计方法和信息问题，计量结果可能高估或者低估。比如，地下博彩业、色情业，难以纳入统计范围；家庭主妇、农村手工业者创造的价值，也没有被统计；不同的计量方法和基期价格，算出来的GDP也不一样。

　　唯GDP

　　在中国，我们似乎已经习惯于把GDP放在一个很重要的位置，就连普通老百姓茶余饭后都会讨论，中国的GDP什么时候成为世界第一。次年的GDP增速目标，也是每年两会的重点。

　　但其实世界上大多数国家，都没有给GDP增速设定指标。

　　那么，我们为什么设置GDP增速目标呢？

　　原因1：保GDP增速就是保就业

　　这是流传最广的说法。曾经有经济学家测算，如果中国的GDP增速低于8%，就业就会“出问题”，所以我们早些年一直在喊“保8”。

　　但其实GDP增速到底到多少，中国经济才会出问题，是一件有争议的事情。

　　与2008年前后开始“保8”不同，如果你年纪够大，或者稍微了解一下共和国经济史，就会发现，在上世纪80年代的时候，中国担心的不是经济增速低于8%，而是担心经济增速快于6%。中央政府经常喊“经济过热”，压降地方政府的投资冲动。

　　2008年前后，主流声音换成了“保8”。

　　2010年以来，中国经济增速逐年回落，8%的增速预期也随之调整，2012年和2015年下调到7.5%、7%，2016年到6.5%-7%，一直到2019年，下调到6%-6.5%。

　　世界上任何国家，都无法长期保持经济高增速，这是客观的经济规律。经济增速下调其实是与经济高增速向高质量转型相适应。

　　人民大学教授较近的研究成果显示，如果城镇调查失业率要稳定在6%，那GDP增速至少要保证在4%以上。

　　原因2：竞争机制缺位的一种替代

　　80年代初期，为突破计划经济体制，中国实行财政包干制。中央核定收支总额，按具体情况由地方政府包干上缴收入或中央差额补贴，地方政府在划定的收支范围内自行组织收入，自主安排支出，自求收支平衡——其实有点像财政版的“家庭联产承包责任制”。

　　在当时的时代背景下，这套以GDP为核心的官员激励机制，核心优点是赋予了地方发展经济的自主性，释放了地方进行经济建设的积极性，有助于一定程度上释放资源，解除管制，打破垄断，是搞活市场的一种重要手段。但缺陷是奠定了现在“GDP锦标赛”的基础：官员的绩效考核以经济指标为中心。

　　中国依旧处于计划经济向市场经济转型的阶段。投资、消费、出口，拉动经济增长的三驾马车中，政府主导的投资，依旧占据重要地位。政府在调配资源中发挥着重要作用，经济增长自然就依赖于政府释放更多的资源和市场权力。

　　最直观的就是土地审批权、经营许可权和价格管制。这并不是说政府应该全面放开管制和审批（这是另一个问题），而是说，由于政府掌握着比较大的市场权力，所以，官僚激励体系就成为了经济增长的重要推动力量。

　　所以到目前为止，中国仍未建立起完全意义上的市场竞争机制。而在市场竞争机制不充分的情况下，如果经济上行，问题还不大。但如果出现经济下行，很可能会出现逆向淘汰——比较有活力的中小民营企业率先被挤出，大型企业甚至僵尸企业反而被留下来，从而进一步恶化资源配置效率。

　　比如，日本1980年代末的泡沫经济破灭，日本政府的救助手段导致大量具有活力的中小企业被淘汰，大而不倒、僵而不死的僵尸企业反而被留下来。

　　我们2018年和2019年已经出现过类似情况。

　　所以，2018年12月的中央经济工作会议再次强调，“要强化竞争政策的基础性地位，创造公平竞争的制度环境，鼓励中小企业加快成长……要加快国资国企改革，坚持政企分开、政资分开和公平竞争原则”。

　　所以，设定一定的经济增速目标，是对市场竞争机制缺位的一种补充。

　　原因3：防范化解重大风险的基本前提

　　中国处于转型的关键时期，中国经济能否顺利实现新旧动能转换、跨越中等收入陷阱的基本前提就是，避免出现系统性金融危机。

　　宏观杠杆率、地方政府隐性债，是悬在中国经济头上的“达摩克利斯之剑”。

　　宏观杠杆率和债务率的衡量指标是债务占GDP（或收入）的比重。所以，保证一定的经济增速，就是为稳杠杆和降杠杆争取时间。如果经济增速出现骤降，杠杆率会随之出现飙升。

　　企业债务杠杆率飙升可能引发资产价格的螺旋下跌——经济增速骤降，通过收入机制影响到企业利润，企业的偿债负担加重，可能导致违约率上升，出售资产偿债的过程中，引发资产价格下跌，如此恶性循环，进而引发系统性风险。

　　政府债务杠杆率飙升影响主权债务评级。经济增速骤降，也会通过收入机制影响税收。希腊债务危机就是一例。如果引发系统性风险，或许会重现美国1929-1933年的大萧条。

　　从这个意义上，如果经济失速，一切都成了“梦幻泡影”，所以保增长就是保一切。

　　破GDP

　　那么，经济学家为何建议取消GDP增速目标？

　　原因1：增加经济波动

　　一位北大教授曾经说，“你要预测中国经济增速的话，你就按照总理的报告是多少就预测多少，那是发生错误可能性最小的一个预测。”

　　这主要有两个原因。

　　第一，经济增速有连续性，如果没有巨大的外生冲击，增速的下降通常比较平滑。

　　第二，如果事先定下一个经济增速目标，那我们一定会尽一切努力去达成这个目标。

　　但真实世界中，一个市场经济体的经济增长是无数市场主体，包括政府、厂商、消费者复杂作用的结果，受到资本、劳动、技术、制度等等因素影响，很难被“预测”。

　　如果事先制定一个目标并且努力去达成，不仅不是平抑反而可能是增加了市场波动。

　　原因2：导致低效和浪费

　　相当多的研究发现，即使GDP不能决定地方官员的任免和升迁，也至少对官员的任免和升迁有重要影响。

　　在官员绩效锦标赛理论下，地方官员有很强的激励获取更高的GDP增速目标，甚至把GDP增速作为经济发展的唯一目标函数。

　　导致的直接问题是：脱离经济发展质量，机械化地追求“统计数字达标”。至于7%、8%的GDP增速背后对应的是高质量还是低质量、高失业还是低失业，是否破坏了生态环境，新建的“卫星城”有没有人住，工业园区是不是过度投资，反正官员有任期，政绩到手，问题就留给下一任官员去解决吧——这也是目前改革实行终身问责的原因之一。

　　证据是上世纪90年代后中国的增量资本产出率连年下降。

　　根据世界银行的数据测算，1991-2011年中国的增量资本产出率（ICOR）——该指标衡量单位增量产出所需的投资——从3.6上升至4.7。人口低于50万的西部城市的ICOR甚至超过了5.5——这种低效是显而易见的。

　　这种大量绩效竞争，短期必然会带来显著的经济增长绩效，早期的时候中国经济底子弱，“铁公基”建啥都行。但长期来看，必然带来无效率、供给过剩、生态破坏和债务负担。

　　这就是中国经济发展过程中存在的客观事实。考核统计数字太容易，而考核数字背后的资产质量太难。

　　原因3：阻碍市场化转型

　　在计划经济向市场经济转型初期，设立GDP增速的目标是激发地方政府积极性、释放资源，其实是在倒逼改革。财政包干倒逼各级政府相互竞争，地方政府必然将各类资源和权力下放到市场，市场就搞“活”了。

　　经过40多年的努力，中国已经接近高收入国家的门槛，经济增长也经历着关键性转型。到了现阶段，经济总量的作用逐步转弱，经济质量的重要性越来越凸显，所以对国家的治理目标、治理能力和治理体系现代化的要求也更高。

　　表面看，这不过是经济增速“换档”的“新常态”。但实质上，需要增长动能、经济结构、制度规则的全方位转型和完善，这个过程的关键在于把资源的配置权力真正地还给市场，政府的主要目标是提供公共用品，提高社会福利，降低交易费用，真正成为“看不见的手”。

　　所以，在既有的体制下，由于增速对政府主导投资和政府配置资源的高依赖，如果设立硬性的GDP增速指标，其实是在强化政府的资源控制能力，反而抑制改革继续推进。

　　所以，其实经济学家与政府的目标理论上是一致的：真正实现高质量发展，让广大人民群众分享经济发展的红利。

　　“破”还是“立”

　　如果目标一致，为什么还会出现争议呢？那么，到底该不该取消GDP增速目标？

　　如果问我是否赞同取消GDP增速目标，我一定举双手赞同。

　　但如果问我暂时不取消GDP增速目标的设定行不行？我觉得也行。

　　有人说，你这不是和稀泥么？其实不是。在中国当前的发展阶段，如果要完成由高速度增长向高质量增长的转型，那必然要取消GDP增长目标。但在建立起真正的现代化治理体制之前，GDP增速指标的存在，事实上是公平竞争机制的一种弱替代，是牺牲效率保护幼稚的市场主体，牺牲公平保护底层人民的基本生活水平。

　　所以，无论是否取消GDP增速目标，都有现实依据，关键看决策者如何取舍。

　　所以，我们真的不是和稀泥。

　　最最关键的问题是，如果取消了GDP增速目标，有没有新的机制充当更高效的资源调配手段呢？

　　当然，我们可以不管那么多，先把GDP增速目标取消了再说，走一步看一步。

　　这也是一种方法。成功了当然好说。如果失败了，谁承担这个责任呢？

　　小妙手

　　两会前，经济学家们争议比较多的是，“是否设立GDP增速目标”，相对忽略了具体的增速数字。

　　而此次“6%以上”的目标，可以说是一记“小妙手”，是此届政府敏锐地抓住了新冠疫情冲击背景下的转型机遇。

　　根据中国十四五规划和2035年远景目标，2020至2035年GDP要翻一番，年均增速为4.7%就可以。考虑到2020年的低基数，6%是一个比较容易达成的目标。

　　对于各级政府而言，2021年的稳增长压力可以说是近十年以来最小的一年。这为全面推进改革提供了充裕的腾挪空间。

　　在全国层面，这也意味着一系列政策的调整，特别是货币政策和金融监管政策。

　　需要注意的是，设立较低的增速目标确实为推进改革提供了基本条件，但这并不等于地方政府一定会主动推进改革。如果希望地方政府主动推进改革，则必然需要进一步健全现代化治理体制、提供容错机制、激励机制，更关键的，是要提供新的长效考核机制和稳定的预期。

　　道理很简单，如果没有容错机制和新的激励机制，只是提供改革条件，对地方政府来讲，很可能陷入“多做多错、不做不错”的逆向淘汰窠臼，缺乏改革积极性；如果没有新的长效考核机制，地方官员的政绩考核依然与GDP强挂钩，那地方政府更可能利用低增速目标压力，创造更高的增速，以博取“出位”，获得更高的升迁机会。这从各地方之前制定的GDP增速规划中就可以看出来，大部分省市都在8%以上。

　　当然，我们相信中央政府必然已经对此类情况制定了预案、提供了相应的配套措施。

　　结语

　　所谓“危机”，其实就是“危险与机遇”并存。

　　虽然没有一步到位取消GDP增速目标，但距离最终取消也只是时间问题。不管怎么说，中国还是在改革的道路上迈出了重要一步，并且有了这样一个宝贵的转型机会。

　　至于中国能否更好地利用好这次机会，让历史拭目以待吧。

　　作者：贾铭，青年经济学者、自由撰稿人。研究领域为行为与实验经济学，关注政治经济学、国际关系、政商关系、博弈论。